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刚刚!异地非持牌机构整改不到位,罚单来了

今日(3月1日),大连银保监局公开了12张罚单。

其中,大银保监罚决字〔2021〕2号对大连银行处以30万元的罚款。

值得注意的是,其案由是:

异地非持牌机构在规定时限内整改不到位。

该处罚可能是公开罚单中的第一单。

1、城商行异地非持牌机构专项治理始于2017年“市场乱象整治”工作

2017年,原银监会印发《关于集中开展银行业市场乱象整治工作的通知》(银监发〔2017〕5号),将“未经批准擅自设立分支机构、网点”作为市场乱象的相关表现形式进行整治。2018年,印发《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》(银监发〔2018〕4号),持续将“未经审批设立机构并展业”纳入违法违规范畴进行整治。

经过2年多银行业乱象整治,异地无序展业问题已得到初步遏制,但整治过程中也存在各地区做法不一、监管标准不同等问题,亟需制定统一的规范要求和监管标准。2018年末,银保监会就发布了《关于规范银行业金融机构异地非持牌机构的指导意见》(银保监发〔2018〕71号)。

71号文首先明确了,异地非持牌机构是指未经银行业监督管理机构批准,银行业金融机构在异地拥有固定营业场所或配备专门人员,实质开展经营性业务或为相关业务提供后台服务的机构。异地非持牌机构包括“经营性机构”与“非经营性机构”。

银行业金融机构应按照《中资商业银行专营机构监管指引》(银监发〔2012〕59号)要求,根据实质重于形式原则,对符合持牌要求的经营性机构,按照行政许可程序申领专营机构或专营机构分支机构金融许可证;对不符合持牌要求的,将其并入当地分支行管理或予以撤销。

此次规范银行业金融机构异地非持牌机构的过渡期为意见发布之日起至2019年底。

2、城商行异地非持牌机构整改工作2020年底完成

而为了进一步落实71号文,推动股份制银行规范完成异地非持牌机构整改工作,银保监会再次下发文件,明确工作要求和时限。

文件要求合理控制申请持牌或备案机构数量,并按业务实质统一机构名称。每家股份制银行申请持牌专营机构总部数量,每个城市不超过2家;属于相同业务类型的申请备案机构数量,每个城市不超过1家。

同时强调要按照“要么规范持牌、要么撤销或并入分行”的总体思路,有序开展对经营性机构的整改。在合并精简的前提下,允许非经营机构申请备案,严禁非经营性机构开展任何形式的经营活动。

2017年乱象整治工作开展后,城商行异地非持牌机构清理取得积极进展。2019年末,已有33个银保监局完成辖内城商行异地非持牌机构清理工作。监管部门主要负责同志对异地城商行董事长、行长等进行约谈,推动扭转异地分支机构风险高企局面。

部分未整改到位城商行原则上在2020年底完成。《2020年城市商业银行民营银行监管工作要点》银保监会再次明确城商行所有违规开设的异地非持牌机构于2020年内全部清理完毕。

3、城商行监管定位于“立足本地、服务本地”

城商行绝大部分起源于城市信用合作社的改制转型,也有个别是重新发起设立。国务院于1995年发布《关于组建城市合作银行的通知》,正式批准在城市信用社基础上组建由城市企业、居民和地方财政投资入股的地方股份制性质的城市合作银行,并在1998年正式更名为城市商业银行。

(1)监管定位

城商行定位于服务本地的中小企业,弥补大行的空白。尽管在实际的经营管理与发展过程中,这一市场定位的边界无法精确把握,但整体上能坚守这一定位。城商行是地方性银行的典型代表,常与地方政府关系紧密,不少城商行被地方直接或间接控股(虽然期间不少民营金控获得了实际控股权,但2018年以来的严监管基本上都回归了国资控股),某种程度上也承载着地方融资的职能。

(2)地域限制

城商行按市区划分,多被限定在所设立的城市行政范围以内,具有地域限制。客户存款的规模受银行经营区域的限制。从属地监管角度,监管也不希望出现大量异地授信业务,易造成业务地监管真空。市场空间为城商行发展的最大制约因素。城商行的跨区域管理,存在管理半径过长,管理难度大,容易形成风险。

(3)风险暴露

在城商行规模迅速扩大的同时,问题也随之暴露。监管的担忧在于,银行如果对异地企业授信放贷,却在当地没有一个营业网点,没有一个风险管理经理和客户经理,银行方面很难对该企业有深入的了解。监管层担心发生不良贷款,所以禁止异地经营。2011年当时的国务院副总理更是点名批评部分城商行都到北京设立分行。此后,银监会对城商行设立异地分行的申请进行更严格的审批;也是此后,政策上不再支持城商行跨区域经营。并且如今越来越严。此外部分城商行异地贷款风险高于各项贷款平均水平,有的行省外实质不良贷款率超过50%,风险防控压力极大。

(4)立足本地

此外从资金供给和需求角度看,异地分行总是倾向于设立在上海、北京、深圳等一线城市,资金来源来自于总行调配,更多来自于城商行属地内陆区域,实质上会形成一个用内地存款给沿海大城市企业提供融资格局(事实上大行和股份制基本也是这个格局)。为了贯彻立足本地,服务本地的思路,监管把城商行和农商行作为支持本地企业的最后的希望。

4、城商行异地机构设置监管检查重点

城商行异地机构设置方面:银保监会重点检查城商行是否未经批准擅自设立分支机构、网点,包括异地事业部、业务部、管理部和业务中心、客户中心及其分部、分中心。

部分城商行在北京、上海等地设立异地事业部、互联网贷款中心、资金信息中心,一方面是北京、上海等地金融专业人才较多,另外一方面为后续获取异地牌照前做好客户资源积累、人才储备等准备。2017年,乱象整治工作后,监管部门严格禁止“擦边球”行为。

5、银保监会对“异地非持牌机构整改不到位”的现场检查方法

(1)调阅资料

一是调阅被查机构的上级机构设立、变更、终止规划,被查机构的分支机构和网点明细清单,检查被查机构网点是否有未经许可擅自设立、变更、终止营业的情况。

二是查看被查机构经监管部门核准的业务范围和业务种类的许可文件,上级对下级开展业务的授权文件,被查机构的报表数据账册等,比对机构是否存在未经许可或未经授权擅自开办业务的情况。

三是是查看发文记录及用印登记登记簿,检查该行是否存在未经许可设立的机构及未经许可或授权擅自开办的业务。

(2)访谈了解

通过与被查机构人员访谈,了解机构设立、变更、终止情况,业务办理情况等。

(3)实地核查

到被查机构或网点实地核查,是否有未经许可擅自设立、变更、终止营业等情况。到被查机构实地核查金融许可证公示、保管情况,验证金融许可证真伪情况。

6、银保监会如何对“异地非持牌机构整改不到位”开展现场检查?

(1)监管部门确定现场检查关注要点

银保监会对城商行“异地非持牌”现场检查关注要点,一是异地机构设置的合法性,二是机构设置程序的合规性。

机构设置的合法性是调阅被查机构总行或总行授权机构批复同意被查机构设立、变更或终止营业的有效书面文件,监管机构核准的批复文件,了解被查机构设立、变更、终止是否未经许可擅自进行。对被查机构专营机构及其分支机构的筹建、开业、变更和撤销,应检查是否取得监管部门行政许可。实地核查被查机构设立、变更或终止营业的情况,了解是否与报送资料相符。

机构设置程序的合规性。调阅被查机构设立、变更、终止营业的整套资料,检查属于核准制的事项是否按监管要求和程序报批;属于报告制的事项是否严格执行报告制规定(包括事前报告和事后报告)进行报告等。

(2)调阅被查机构的资料清单

被查机构所有分支机构和网点的明细清单,包括名称、地址、开业时间等内容;

上级批复同意被查机构设立、变更、终止的有效书面文件;

监管机构核准文件或报告制回执;

被查机构设立、变更的整套资料。

(3)收集违规问题证据

监管部门检查银行异地机构变更、终止、临时搬迁等在营业场所张贴的公告,被查机构报送的书面材料,实地核查拍照固定证据,现场检查事实确认书,其他相关证据资料。

7、“异地非持牌机构整改不到位”处罚定性依据

(1)《中华人民共和国银行业监督管理法》第十九条、第四十四条、第四十五条;

(2)《中华人民共和国商业银行法》第二十四条、第二十五条、第七十四条、第八十条;

(3)《中资商业银行专营机构监管指引》第四条;

(4)《关于印发市场准入工作实施细则(试行)的通知》(银监发〔2015〕47号);

(5)《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》(中国银监会令2018年第5号);

(6)《中国银保监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》(中国银监会令2018年第5号);

(7)《中国银监会外资银行行政许可事项实施办法》(中国银监会令2015年第4号)。